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Im Blickpunkt: Der Entwurf eines Verbandssanktionengesetzes

Von Dr. André-M. Szesny, LL.M

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Einführung
Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) hat seinen lange erwarteten Entwurf eines Verbandssanktionengesetzes (VerSanG-E) vorgelegt. Der Referentenentwurf sieht bei unternehmensbezogenen Mitarbeiterstraftaten Geldsanktionen gegen den Verband von bis zu 10% des Jahresumsatzes vor, schlimmstenfalls droht die Auflösung. Voraussetzung für die Sanktionierung ist eine betriebsbezogene strafbare Handlung einer Leitungsperson, die sogenannte Verbandsstraftat, oder eine Aufsichtspflichtverletzung, durch die eine Mitarbeiterstraftat begünstigt wurde. Ein Novum im deutschen Recht ist die ausdrückliche Möglichkeit der Behörden, die Bestellung eines Monitors anzuordnen, also einer Kontrollperson, die die Verbesserung des Compliancemanagementsystems begleitet und darüber an die Behörden berichtet.
Das neue Gesetz soll die Sanktionierung von Verbänden wegen Straftaten regeln, durch die Pflichten, die den Verband treffen, verletzt worden sind oder durch die der Verband bereichert worden ist oder werden sollte. Es soll auf juristische Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, nicht rechtsfähige Vereine und rechtsfähige Personengesellschaften Anwendung finden. In der Praxis werden vor allem Wirtschaftsunternehmen betroffen sein.
Genauso wie bei Straftaten durch natürliche Personen soll auch im Hinblick auf Verbände zukünftig Verfolgungszwang herrschen. Es soll also nicht wie derzeit im Ermessen der Behörden liegen, ob sie ein Sanktionsverfahren auch gegen den Verband einleiten (Legalitätsprinzip). Für die Sanktionierung von Verbänden wegen betriebsbezogener Ordnungswidrigkeiten bleiben die ­ §§ 30, 130 OWiG anwendbar. Hier ist es auch fortan im Ermessen der jeweils zuständigen Bußgeldbehörde, Unternehmen und andere Verbände bei betriebsbezogenen Ordnungswidrigkeiten ihrer Leitungspersonen zu verfolgen (Opportunitätsprinzip).

Die Verbandsstraftat als Voraussetzung für die Sanktionierung des Verbands
Die Sanktionierung eines Verbands setzt dem Entwurf zufolge voraus, dass eine Leitungsperson eine sogenannte Verbandsstraftat begeht oder – wenn jemand anderes sie begeht – durch mangelnde Aufsicht nicht verhindert oder nicht wesentlich erschwert hat. Leitungspersonen sind Mitglieder des Vorstands oder der Geschäftsführung, Generalbevollmächtigte, Prokuristen, Handlungsbevollmächtigte und sonstige Personen mit Leitungsaufgaben, auch Aufsichtspersonen. Damit sind Mitglieder des Aufsichtsrats einbezogen.
Als Verbandsstraftat bezeichnet der Entwurf eine Tat, durch die Pflichten des Verbands verletzt werden oder der Verband bereichert wird oder werden sollte. Hierunter fallen sämtliche strafbaren Verstöße gegen geltende Rechtsvorschriften, sofern sie den Verband treffen – etwa Steuerhinterziehung, Korruption, Betrug von Kunden oder Geschäftspartnern, Wettbewerbsdelikte, Marktmanipulation, Geldwäsche, Verstöße gegen Außenwirtschaftsrecht (etwa Embargos), Betriebsspionage, Patentverletzungen oder Verletzung von Datenschutzvorschriften.
Anders als im Strafgesetzbuch, das grundsätzlich nur Inlandstaten oder (unter bestimmten weiteren Umständen) Auslandstaten eines Deutschen erfasst, soll eine Verbandssanktion auch dann verhängt werden können, wenn ein für das Unternehmen tätiger Nichtdeutscher eine Verbandsstraftat im Ausland begeht. Voraussetzungen hierfür sind, dass diese nach deutschem Recht strafbar wäre, die Tat am Tatort mit Strafe bedroht ist oder der Tatort keiner Strafgewalt unterliegt, der Verband zur Zeit der Tat einen Sitz im Inland hat und es sich um eine Verbandsstraftat i.S.d. VerSanG-E handelt. Die Voraussetzungen müssen kumulativ vorliegen.
Die Verbandsstraftat führt in zwei Fällen zur Sanktionierung des Verbands: Entweder muss eine Leitungsperson die Verbandsstraftat selbst begangen haben, oder sonst jemand muss die Verbandsstraftat in Wahrnehmung seiner Aufgaben für den Verband begangen haben, und die Verbandsstraftat hätte durch angemessene Aufsichts- oder Organisationsvorkehrungen durch Leitungspersonen des Verbands verhindert oder wesentlich erschwert werden können.
Mit mangelnden Aufsichts- und Organisationsvorkehrungen sind Compliancemängel angesprochen, die im Verantwortungsbereich der Unternehmensleitung liegen und – wenn eine Nichtleitungsperson die Verbandsstraftat begangen hat – eine Verbandssanktionierung voraussetzen. Die durch Compliancemängel ermöglichte oder erleichterte Straftat muss nicht durch Angestellte begangen worden sein, es genügt, wenn Täter der Verbandsstraftat sonst jemand ist, der die Tat in Wahrnehmung seiner Aufgaben für den Verband begangen hat. Das bezieht etwa Honorarkräfte, Handelsagenten oder sonst für den Verband Tätige mit ein.
Einerseits nennt der Entwurf als angemessene Aufsichts- und Organisationsvorkehrungen die Organisation, die (Personal-)Auswahl, Anleitung und Aufsicht. Diese Aufzählung ist nicht abschließend. Was angemessene Aufsichts- und Organisationsvorkehrungen im Übrigen sind, konkretisiert der Entwurf nicht. Wo der Verband keinen konkreten gesetzlichen Compliancevorgaben unterworfen ist, wie sie sich etwa in § 25a KWG für Kreditinstitute finden, fehlt eine konkretisierte Maßgabe für die Sanktionierung eines Verbands, was an der hinreichenden Bestimmtheit der Sanktionsnorm zweifeln lässt. Ob das Bestimmtheitsgebot des Artikels 103 Absatz 2 Grundgesetz freilich auf die Verbandssanktionierung anwendbar ist, ist derzeit unklar. Da die Bezeichnung einer Sanktion als Strafe, Buße oder Verbandssanktion keine Relevanz für ihre Wirkung auf den jeweiligen Sanktionsadressaten hat und der Entwurf an vielen Stellen strafprozessuale Grundsätze durchscheinen lässt, spricht viel dafür, dass die Voraussetzung der Sanktionierung so hinreichend bestimmt sein muss, dass der Sanktionsadressat genau weiß, für welche Mängel er zu haften hat.
Andererseits berücksichtigt der Entwurf mit seiner offenen Formulierung die Vielgestaltigkeit von Verbänden in ihren unterschiedlichen Erscheinungsformen, Tätigkeitsbereichen, Branchen oder Größen. Die Angemessenheit eines Compliancemanagementsystems für die gesamte Bandbreite der vom VerSanG-E erfassten Verbände hinreichend konkretisiert zu umschreiben, dürfte aussichtslos sein. Das ist sanktionsrechtlich nicht unproblematisch und birgt, sofern der Entwurf zum Gesetz erstarkt, erhebliche Unsicherheiten für Unternehmen und auch für Verfolgungsbehörden.

Geldsanktion bis zu 10% des Umsatzes
Die Verbandssanktion soll bei einer vorsätzlichen Verbandsstraftat mindestens 1.000 Euro und höchstens 10 Millionen Euro betragen. Das Höchstmaß entspricht damit der geltenden Rechtslage in § 30 OWiG. Neu ist, dass für Wirtschaftsunternehmen mit einem Umsatz von mehr als 100 Millionen Euro schärfere Sanktionen gelten, deren Höchstmaß sich nach dem wirtschaftlichen Erfolg des Verbands richtet: bei einer vorsätzlichen Verbandsstraftat mindestens 10.000 Euro und höchstens 10% des durchschnittlichen Jahresumsatzes der letzten drei Geschäftsjahre. Bei mehreren als wirtschaftliche Einheit operierenden Verbänden ist der Konzernumsatz maßgeblich. Wie im WpHG, wo Verbandsgeldbußen teilweise sogar bis zu 15% des Konzernumsatzes betragen können, soll eine Sanktionierung entsprechend der Wirtschaftskraft des Unternehmens erfolgen können. Die Sanktion bemisst sich vornehmlich an der Bedeutung der Verbandsstraftat des Einzeltäters, bei durch Aufsichts- und Organisationsmängeln ermöglichten oder erleichterten Verbandsstraftaten sollen auch die Schwere und das Ausmaß dieser Compliancemängel eine Rolle spielen. Daneben sind weitere Umstände, unter anderem die Auswirkungen der Verbandsstraftat auf den Verband, aber auch die Beweggründe des Täters der Verbandsstraftat zu berücksichtigen. Schließlich sollen auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des Verbands bei der Sanktionsbemessung relevant sein.
Anders als bei der Verbandsgeldbuße gemäß § 30 OWiG ist in der Verbandssanktion i.S.d. VerSanG-E die Abschöpfung des aus der Verbandsstraftat erzielten wirtschaftlichen Vorteils nicht enthalten. Das durch die Tat vom Verband Erlangte soll nach den allgemeinen Einziehungsvorschriften der §§ 73 ff. StGB abgeschöpft werden.

Verbandsauflösung in besonders schweren Fällen möglich
Die gerichtliche Feststellung des besonders schweren Falls ermöglicht die Auflösung des Verbands. Ein besonders schwerer Fall soll „in der Regel“ (also nicht zwingend) etwa dann vorliegen, wenn in der Verbandsstraftat besondere, gegen den Verband sprechende Umstände zum Ausdruck kommen und die Verbandsstraftat ein durch eine Leitungsperson begangenes Verbrechen, also eine im Mindestmaß mit einem Jahr Freiheitsstrafe belegte Straftat, ist. Auch bei vorausgegangenen Straftaten von Leitungspersonen kann ein besonders schwerer Fall angenommen werden. Diese Wiederholung muss sich nicht in derselben Person, wohl aber in der Leitungsfunktion zeigen. Der Wiederholungstatbegriff ist damit funktions-, nicht – wie im Strafrecht sonst – täterbezogen. Diese Regelung begegnet Zweifeln. Denn in der lediglich funktionsbezogenen Wiederholung spiegelt sich nicht zwingend eine persönliche oder eine unternehmerische rechtsfeindliche Attitüde wider. Umso mehr wäre bei der Frage nach dem Vorliegen eines besonders schweren Falls darauf zu achten, dass es sich bei den im Entwurf genannten Fällen um nicht bindende Beispiele handelt. Die Verbandsauflösung ist als Quasitodesstrafe das letzte aller in Betracht kommenden staatlichen Sanktionsmittel.

Naming and Shaming
Bei einer großen Zahl von Geschädigten soll neben der Verhängung der Verbandssanktion die öffentliche Bekanntmachung der Verurteilung erfolgen. Die Art und Weise der Veröffentlichung soll das Gericht bestimmen können. Veröffentlichungen im Internet sind ausdrücklich vorgesehen.

Sanktionsmilderungsgrund interne Ermittlungen und Compliance
Die Reaktion des Verbands auf die Verbandsstraftat ist maßgeblich für die Sanktionshöhe: Sanktionsmildernd soll sich das Bemühen des Verbands auswirken,
die Straftaten aufzudecken, den Schaden wiedergutzumachen und nach der Straftat Vorkehrungen zur Vermeidung und Aufdeckung von Verbandsstraftaten getroffen zu haben. Nimmt der Verband die Verbandsstrafe also zum Anlass, interne Ermittlungen durchzuführen und ein Compliancemanagementsystem einzuführen oder sein bestehendes Compliancemanagementsystem zu optimieren, kann er mit einer erheblichen Sanktionsmilderung rechnen.
Interne Ermittlungen werden als Sanktionsmilderungsgrund aber nur anerkannt, wenn sie wesentlich zur Aufklärung beitragen, der Verband oder der von ihm mit internen Ermittlungen Beauftragte „ununterbrochen und uneingeschränkt“ mit den Verfolgungsbehörden zusammenarbeitet sowie den Behörden einen Ergebnisbericht nebst zugehöriger Dokumente abliefert und wenn die internen Ermittlungen fair ablaufen.
So sollen Mitarbeiter vor ihrer Befragung darauf hingewiesen werden, dass ihre Auskünfte in einem Strafverfahren gegen sie verwendet werden können, dass
Mitarbeiter das Recht haben, einen Beistand hinzuzuziehen und bei Selbstbelastungsgefahr die Auskunft zu verweigern. Während der Zeit der Durchführung von internen
Ermittlungen soll die Verfolgungsbehörde zeitweise von der Verfolgung absehen können.
Die Vorschriften zu den internen Ermittlungen als Sanktionsmilderungsgrund bergen Diskussionsstoff: Ungeklärt ist etwa, wie sich das im Entwurf vorgesehene Schweigerecht des Arbeitnehmers bei Befragungen im Rahmen von Internal Investigations mit dem uneingeschränkten (also nicht durch Schweigerechte limitierten) arbeitsrechtlichen Auskunftsanspruch des Unternehmens gegen seine Arbeitnehmer vertragen soll. Und wie eine (freiwillige!) „ununterbrochene und uneingeschränkte“ Zusammenarbeit nebst Dokumentenübermittlung ohne staatlichen Zwang funktionieren soll, ohne dass der Verband Datenschutzrecht verletzt oder empfindliche Geheimnisse aus Geschäftsbeziehungen offenlegt und dadurch etwa Vertragsstrafen verwirkt, wird Gegenstand intensiver Diskussionen werden. Der Entwurf sieht lediglich eine Regelung vor, die die Befugnis zur Verwendung personenbezogener Daten aus internen Ermittlungen durch die Behörden regelt.
Führt der Verband die internen Ermittlungen nach den vom Gesetz vorgesehenen Maßgaben durch, führt dies zu einer Verringerung des Höchstmaßes der Verbandsgeldsanktion um die Hälfte; das Mindestmaß entfällt. Die Verbandsauflösung und „Naming and Shaming“ sollen dann vollständig entfallen.

Absehen von der Verfolgung
Für bestimmte Fälle sieht der Entwurf ein Absehen von der Verfolgung des Verbands vor, nämlich bei Geringfügigkeit, wenn der Verband durch die Straftat selbst schwere Folgen zu erleiden hat, bei Insolvenz und bei erwarteter Sanktionierung im Ausland. Zudem soll von der Verfolgung unter Auflagen und Weisungen abgesehen werden können, wenn deren Erfüllung das öffentliche Verfolgungsinteresse zu kompensieren geeignet ist. Die insofern bereits im Strafgesetzbuch vorhandenen Vorschriften erklärt der Entwurf des VerSanG-E für anwendbar.

Verwarnung mit Sanktionsvorbehalt und Bestellung eines Monitors
Der Entwurf sieht die Möglichkeit vor, den Verband zu verwarnen, eine Verbandsgeldsanktion zu bestimmen und deren Verhängung vorzubehalten. Hierfür ist erforderlich, dass die Verwarnung ausreicht, um künftige Verbandsstraftaten zu vermeiden, die Verhängung der Geldsanktion bei Gesamtwürdigung der Umstände entbehrlich erscheint und die Verteidigung der Rechtsordnung die Verhängung einer Verbandsgeldsanktion nicht gebietet. Die Verwarnung kann mit Auflagen und Weisungen, etwa Schadenswiedergutmachungen, verbunden sein. Der Entwurf nennt insbesondere die gerichtliche Möglichkeit, den Verband im Zusammenhang mit dem Sanktionsvorbehalt anzuweisen, bestimmte Compliancemaßnahmen zu treffen und diese Maßnahmen durch Bescheinigung einer sachkundigen Stelle nachzuweisen. Der Verband hat dann auf seine eigenen Kosten einen Monitor zu bestellen, dessen Auswahl das Gericht zu bestätigen hat. Ein solches Monitorship ist ein Import aus den USA, wo dieses Instrument regelmäßig gegenüber Unternehmen angewendet wird. Deutsche Unternehmen, die Verfehlungen unter der US-Jurisdiktion begangen haben, waren von der Auferlegung eines Monitors bereits betroffen oder haben sich freiwillig einem Monitorship unterzogen. Die Erfahrungen damit waren unterschiedlich. Die Regelung ist auch deshalb nicht unproblematisch, weil fraglich erscheint, ob ein Strafgericht sich vor dem Hintergrund seiner sanktionsrechtlichen Prüfungskompetenz überhaupt anmaßen möchte, regulatorische Compliancemaßnahmen zu konkretisieren und anzuweisen. Derartige Weisungen dürften die Ausnahme bleiben und sich allenfalls auf ganz konkrete, augenscheinlich gänzlich fehlende Compliancemaßnahmen (wie etwa die fehlende Einrichtung eines Hinweisgebersystems) beziehen.

Einrichtung eines Verbandssanktionenregisters
Gleich dem Bundeszentralregister, dessen öffentlicher Teil (das sogenannte Führungszeugnis) bestimmte Vorstrafen ausweist, soll ein Verbandssanktionenregister eingeführt werden, in das rechtskräftige gerichtliche Entscheidungen über die Verhängung von Verbandssanktionen nach dem VerSanG und Verbandsgeldbußen nach § 30 OWiG (der neben dem VerSanG anwendbar bleiben soll) eingetragen werden.

Rechtsstellung von Unternehmensverteidiger, anwaltlichem internem Ermittler und Verbandsanwalt
Der Entwurf nimmt die intensiv geführte Diskussion um die Durchsuchung von Rechtsanwaltskanzleien im Zusammenhang mit dem Abgasskandal zum Anlass, die Rechtsstellung von Anwälten der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in der sogenannten „Jones Day“-Entscheidung anzupassen:
Vom Beschlagnahmeverbot des § 97 StPO sollen ausdrücklich allein Anwälte profitieren, die ein Mandatsverhältnis zu einem Beschuldigten haben. Dies sind in der Regel zunächst Strafverteidiger. Vom Schutzbereich erfasst sein dürfte davon nunmehr auch der Unternehmensverteidiger, zu dem der VerSanG-E zwar nicht ausdrücklich etwas regelt, der ihn aber sehr wohl erwähnt: Danach darf der Unternehmensverteidiger nicht der mit internen Ermittlungen Beauftragte sein. Diese zwingende Trennung von interner Ermittlung und Verbandsverteidigung führt in laufenden Sanktionsverfahren dazu, dass Unternehmen nicht nur einen auf interne Ermittlungen spezialisierten Anbieter – insbesondere eine Rechtsanwaltskanzlei – beauftragen, sondern daneben einen weiteren Anwalt mit der eigenen Verteidigung betrauen müssen. Soweit auch der interne Ermittler ein vom quasibeschuldigten Verband beauftragter Rechtsanwalt ist, dürfte sich das Beschlagnahmeverbot des § 97 StPO auch auf ihn beziehen, denn auch hier liegt ein Mandatsverhältnis zum Beschuldigten vor.

Praxishinweis
Unternehmen und andere Verbände müssen sich da­rauf einrichten, dass die Verfolgung betriebsbezogener Mitarbeiterstraftaten zur Regel wird. Funktionierende Compliancemanagementsysteme helfen auch schon nach heutigem Recht, eine Verbandsgeldbuße i.S.v. § 30 OWiG zu vermeiden – das soll auch nach dem Entwurf des ­VerSanG so bleiben. Die Durchführung interner Ermittlungen nach besonderen Standards, die den Forderungen des BRAK-Strafrechtsausschusses zum Unternehmensanwalt sehr nahekommen, und deren sanktionsmildernde Wirkung ist begrüßenswert, fordert dem betroffenen Unternehmen allerdings auch nachgewiesenes Engagement in der Aufdeckung eigener Verfehlungen ab.

a.szesny@heuking.de