Zwischen zwei Fronten

Im Blickpunkt: sekundäre Sanktionen der USA und Gegenmaßnahmen der EU

Von Dr. Andreas Burger, Eric Freliga und Jan-Eric Egler

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Einleitung
Im Jahr 2015 verpflichtete sich der Iran im Rahmen des ­sogenannten Joint Comprehensive Plan of Action ­(JCPoA) gegenüber den E3+3-Staaten (Vereinigtes ­Königreich, Frankreich, Deutschland sowie USA, China und Russland) zu einer Begrenzung seines Atomprogramms.
Als Teil des JCPoA haben die USA, die EU und die UN im Januar 2016 bestimmte Sanktionen gegen den Iran aufgehoben, wodurch sich unter anderem auch für europäische Unternehmen das Risiko minderte, gegen Sanktionen zu verstoßen. Für den Fall, dass die Zusammenarbeit zwischen der Internationalen Atomenergie-Organisation (engl. International Atomic Energy Agency, IAEA) und Iran nicht wie erwartet funktioniert, wurde der sogenannte Snap-back-Mechanismus Bestandteil des Abkommens. Dieser erlaubt es den Vertragsparteien im vereinfachten Verfahren, aufgehobene Sanktionen zu reaktivieren.
Temporär aufgehobene US-Sanktionen gegen den Iran wurden allerdings am 08.05.2018 wieder verhängt, nachdem Präsident Donald Trump ein Presidential Memorandum herausgegeben hatte, das den Austritt der Beteiligung der USA am JCPoA zum Gegenstand hat.
Der Austritt der USA aus dem Atomdeal veranlasste die EU vor rund einem Jahr zur Reaktivierung der EU-Blocking-Verordnung (Verordnung [EG] Nr. 2271/96) durch die delegierte Verordnung (EU) 2018/1100. Konkret ergänzt die delegierte Verordnung (EU) 2018/1100 den Anhang der EU-Blocking-Verordnung um die wieder in Kraft getretenen US-Sanktionen gegen den Iran.
Europäische Unternehmen, die mit von den USA sanktionierten Staaten oder Personen (welche nicht ohnehin auch von der Bundesrepublik Deutschland, der EU und/oder der UNO sanktioniert sind) Geschäftsverbindungen unterhalten, aufnehmen oder beenden möchten, befinden sich somit aktuell zwischen zwei Fronten:
Auf der einen Seite drohen bei Verstößen gegen die europäische Blocking-Verordnung entsprechende Bußgelder und Schadensersatzansprüche, wenn die europäischen Unternehmen unter Verweis auf die US-Sanktionen von Geschäftsbeziehungen mit dem Iran Abstand nehmen.
Auf der anderen Seite können sie sich US-Sekundärsanktionen ausgesetzt sehen, wenn sie die Geschäftsverbindung in den Iran beibehalten oder aufnehmen.
Seitens der EU wurde 2019 als politisches Signal und zur Beibehaltung des JCPoA eine Zweckgesellschaft zur Abwicklung des legitimen Iranhandels gegründet. Das von Frankreich, Deutschland und Großbritannien gegründete „Instrument in Support of Trade Exchanges“ (INSTEX) soll zudem gleichzeitig europäische Unternehmen vor den Auswirkungen von US-Sanktionen schützen.
Die Operationalisierung von INSTEX wurde erst Ende Juni 2019 bekanntgegeben. Nach einer Tagung des europäischen Rats für Auswärtige Angelegenheiten am 15.07.2019 in Brüssel erklärte die hohe Vertreterin, Federica Mogherini, „… dass die ersten Transaktionsverarbeitungen im Rahmen von INSTEX zudem kürzlich begonnen haben“. Es würde aber noch „einige Zeit in Anspruch nehmen, bis die Verarbeitung vollendet ist …“.

Extraterritoriale Wirkung der US-Sanktionen
Problematisch für europäische Unternehmen wird die Risikoeinschätzung einer Geschäftsbeziehung zu Rechtssubjekten oder der Handel mit Gütern im Iran, wenn diese US-Sanktionen unterliegen, aber aus europäischer Sicht wiederum nicht sanktioniert sind. Aus dieser Divergenz ergeben sich für Unternehmen besondere Herausforderungen.
Sanktions- und Embargomaßnahmen dienen als Haupt­instrument zur Durchsetzung außenpolitischer Forderungen und Interessen. Diese Maßnahmen erfahren in Ein- und/oder Ausfuhrverboten oder -beschränkungen von Wirtschaftsgütern ihre volle Entfaltung. Auch wenn anfangs noch hauptsächlich Staaten Ziele der Verbote waren, wurden mit aufkommenden Konflikten die Maßnahmen häufiger auf den individuellen Akteur oder spezifische Regionen oder Industrien fokussiert. Wirkungsgebiet der Sanktionsentfaltung ist im Grundgedanken das eigene Hoheitsgebiet des erlassenen Staates.
Im Fall der amerikanischen Primary Sanctions werden jegliche Geschäfte mit „Specially Designated Nationals and Blocked Persons“ (Negativindex des Office of ­Foreign Assets Control [OFAC], also der Exportkontrollbehörde des Finanzministeriums der Vereinigten Staaten) untersagt. Sie verwaltet in den USA die Sanktionen und führt die wichtigsten Sanktionslisten für „United States Persons“ (etwa amerikanische natürliche Personen, Organisationen, Einrichtungen).
Secondary Sanctions richten sich darüber hinaus an Non-US-Persons und entfalten dadurch extraterritoriale Wirkung. Dadurch sind unter anderem auch europäische Unternehmen davon betroffen. Unterläuft ein europäisches Unternehmen die sekundären Sanktionen, können Strafzahlungen und weitere wirtschaftliche Einschränkungen drohen, obwohl dieses nicht direkt von Primärsanktionen betroffen ist.
Die extraterritoriale Wirkung entfaltet sich zudem bei Geschäften mit einem hinreichenden US-Bezug ­(Genuine Link). Dieser wird beispielsweise dann angenommen, wenn die Abwicklung von Transaktionen in der US-Währung erfolgt, Produkte eines Exportgeschäfts einen bestimmten Anteil an US-Ursprungsmaterialien aufweisen oder ein US-Staatsangehöriger in der Geschäftsabwicklung involviert ist.
Ein Beispiel für die extraterritoriale Wirkung von Secondary Sanctions ist der Finanzintermediär Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication oder kurz SWIFT. Die in Belgien registrierte Organisation (Non-US-Person) betreibt ein als besonders sicher geltendes Telekommunikationsnetz, welches von Banken weltweit im Zusammenhang mit dem internationalen Zahlungsverkehr genutzt wird.
Die USA drohten in der Vergangenheit, SWIFT mit Sanktionen zu belegen, wenn diese die sanktionierten iranischen Banken nicht von ihren Netzwerken trennen würden. Infolgedessen erklärte SWIFT, sanktionierte iranische Banken – einschließlich der iranischen Zentralbank – aus ihren Systemen zu entfernen, sie von einem der Kernmechanismen der globalen Finanzwirtschaft auszuschließen und es ihnen somit technisch außerordentlich schwer zu machen sowie Finanztransaktionen mit den meisten mittelgroßen und großen Finanzinstituten der Welt durchzuführen.

Gegenmaßnahmen der EU
Die EU reagierte darauf mit zwei Maßnahmen: dem Schutz europäischer Wirtschaftsteilnehmer mit legitimen iranischen Geschäftsbeziehungen vor US-Sekundärsanktionen und INSTEX – Schaffung einer Alternative zum handelsüblichen Bezahlsystem im Irangeschäft.

Die Blocking-Verordnung
Zum Schutz europäischer Wirtschaftsteilnehmer wurde, wie bereits oben kurz erwähnt, die Verordnung (EG) Nr. 2271/96 reaktiviert, die ein Folgeleisten von außereuropäischen (Drittstaaten-)Sanktionen gegen ein Land, das nicht von der EU-Sanktionspolitik betroffen ist, untersagt. Ursprüngliches Ziel dieser Verordnung war es,
die Interessen europäischer Unternehmen vor den exterritorialen Auswirkungen von einem in einem Drittland erlassenen Rechtsakt zu schützen, seinerzeit in Verbindung mit den US-amerikanischen Sanktionen gegen Kuba, Libyen und Iran.
Dem europäischen Unternehmer sollte nach dem europäischen Gedanken ein Hilfsmittel zur Verfügung gestellt werden, um sich vor US-Sanktionen bei Nichteinhaltung von bestimmten Sanktionen zu rechtfertigen.
Die Blocking-Verordnung verpflichtet EU-Personen und -Gesellschaften zum einen, die Europäische Kommission über alle drohenden Schäden zu informieren, die dem Unternehmen durch die extraterritoriale Anwendung spezifischer Sanktionsgesetze durch andere Länder entstehen, und zum anderen, entsprechende Gesetze oder daraus resultierende internationale Gerichtsentscheidungen nicht einzuhalten.
Gemäß dem Leitfaden der europäischen Kommission zur Blocking-Verordnung sind EU-Wirtschaftsteilnehmer grundsätzlich frei in der Entscheidung, eine Geschäftstätigkeit im Iran aufzunehmen, fortzusetzen oder einzustellen. Es wird also nicht von einer Verpflichtung ausgegangen, Geschäfte in den Iran weiterhin zu tätigen. Eine Nichtaufnahme oder Beendigung ist daher eine geschäftspolitische Entscheidung, die Unternehmen autonom treffen können.
Das öffentliche Bekenntnis der EU zum JCPoA und zum wirtschaftlichen Schutz vor ausländischen Sanktionen mit extraterritorialer Wirkung hat bisher bei den europäischen Wirtschaftsteilnehmern wenig Wirkung gezeigt. Die immer noch herrschende Unsicherheit in Verbindung mit den drohenden amerikanischen Strafzahlungen und möglichem Ausschluss aus dem US-Markt sorgt für ein überaus risikoaverses Verhalten der Wirtschaftsteilnehmer.
Der US-Markt ist zudem wichtig für international agierende Finanzinstitute und Intermediäre. Daher entspricht es häufig der Realität, dass interne geschäftspolitische Regelungen im Grundsatz Transaktionen oder Finanzierungsgeschäfte mit Iranbezug ablehnen und den US-Sekundärsanktionen dadurch faktisch Folge leisten.
Um den Zugang zum Finanzplatz für das legitime Irangeschäft zu ermöglichen, sollte ein sicherer Kanal zur Abwicklung von Geschäften geschaffen werden.

INSTEX
Als Reaktion auf die sekundären Sanktionen Washingtons hat die EU einen Mechanismus geschaffen, der sich außerhalb der traditionellen Finanznetzwerke, derer die USA sich bedient, bewegt, um ihre Zuständigkeit für die Durchsetzung von Sanktionen zu manifestieren. INSTEX ist im Wesentlichen ein Clearing House für einen europäisch-iranischen Tauschhandel, welches europäischen Unternehmen Geschäftsbeziehungen mit dem Iran ohne Eröffnung des Anwendungsbereichs sekundärer US-Sanktionsvorschriften ermöglichen soll.
Im Gegenzug zu der Errichtung von INSTEX wurde das iranische Pendant „Special Trade and Finance Institute“ (STFI) durch die iranische Zentralbank ins Leben gerufen. In der ersten Phase soll sich der von INSTEX abgedeckte Handel ausschließlich auf humanitäre Güter und Dienstleistungen beschränken, etwa landwirtschaftliche Produkte sowie Produkte zur medizinischen Grundversorgung. Die Testphase bezieht sich somit auf Güter und Dienstleistungen, die ohnehin nicht von den US-Sanktionen betroffen sind.
Erst wenn der Iran eine Reihe von Reformen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung implementiert hat, soll INSTEX über den humanitären Handel hinausgehen.

Funktionsweise des INSTEX-STFI-Mechanismus
Mit Hilfe des etablierten INSTEX-STFI-Mechanismus sollen Transaktionen nicht mehr unmittelbar zwischen europäischen und iranischen Transaktionsparteien abgewickelt werden. Dies bedeutet, dass der europäische Importeur seine Verbindlichkeit nicht bei einem iranischen Exporteur begleicht, sondern mit einem europäischen Exporteur verrechnen wird, welcher wiederum seine Forderung gegenüber einem iranischen Importeur mit einem europäischen Exporteur verrechnet. Iranische Exporteure wiederum bekommen ihr Geld von iranischen Importeuren und umgekehrt. Die Funktion des INSTEX-STFI-Mechanismus besteht mithin darin, als eine Art Clearingstelle und Tauschbörse zu fungieren, mit dessen Hilfe Forderungen von europäischen und iranischen Unternehmen miteinander verrechnet werden können. Finanztransaktionen zwischen der EU und dem Iran sollen somit hinfällig werden, was zu mehr Rechtssicherheit in Bezug auf das Risiko der Missachtung von US-Sekundärsanktionen führen soll:
Kleine und mittelständische Unternehmen, die mit dem Iran Handel treiben wollen und über eine Niederlassung in den USA verfügen, fielen somit nicht in den Anwendungsbereich von US-Sekundärsanktionen und können den Absatzmarkt des Iran für sich
erschließen.
Europäische Banken operieren direkt mit INSTEX und
nicht mit dem Iran, so dass diese nicht von US-Sekundärsanktionen betroffen sind. Beispiel: Siehe nachfolgende Grafik.

Einhaltung von EU-Sanktionen bleibt in der Verantwortung der Unternehmen
Auch wenn der INSTEX-STFI-Mechanismus europäischen Unternehmen – unter (vermeintlicher) Abschirmung vom US-Sanktionsregime – ermöglicht, mit dem Iran Handel zu betreiben, müssen diejenigen Unternehmen, die INSTEX aktiv nutzen, weiterhin genau prüfen, ob die
von ihnen gelieferten oder empfangenen Waren und Dienstleistungen nicht in den Anwendungsbereich von Rechtsgeschäften und Handlungen fallen, die von der EU verboten wurden. Insbesondere dürfen Waren und Dienstleistungen US-sanktionierten Unternehmen und Personen weder direkt noch indirekt zugutekommen. Die Einhaltung der EU-Restriktionen im Irangeschäft liegt somit unverändert bei Unternehmen, die INSTEX nutzen, und nicht bei INSTEX selbst.

Fazit
Zwar hat die EU mit der Reaktivierung der EU-Blocking-Verordnung eine zielgerichtete Maßnahme gegen sekundäre US-Sanktionen ergriffen, die in der Theorie einen Ausweg für europäische Unternehmen bietet. Allerdings zeigt die Praxis, dass diese Maßnahme bisher nicht über ihre politische Signalwirkung hinausgehen konnte. Aktuell ist auch kein Fall bekannt, in dem ein EU-Mitgliedstaat ein Verfahren gegen europäische Unternehmen eingeleitet beziehungsweise Strafzahlungen gegen ein Unternehmen verhängt hat, welches den iranischen Markt aufgrund von Sekundärsanktionen der USA verlassen hat.
Auch INSTEX ist ein wichtiger Schritt zur Schaffung von mehr Rechtssicherheit in Bezug auf Auswirkungen von US-Sekundärsanktionen auf europäische Unternehmen. Insofern verwundert es nicht, dass diese Maßnahme der EU aus Sicht der USA aktuell kritisch betrachtet wird. Bereits im Mai dieses Jahres warnte das U.S.-Finanzministerium den INSTEX-Präsidenten vor einer möglichen Sanktionierung. „I urge you to carefully consider the potential sanctions exposure of Instex. Engaging in activities that run afoul of U.S. sanctions can result in severe consequences, including a loss of access to the U.S. financial system“, erklärte Sigal Mandelker, Undersecretary für Terrorismus und Finanzinformationen des US-Finanzministeriums.
Sollte der von INSTEX abgedeckte Handel über die ohnehin nicht von den US-Sanktionen betroffenen Güter und Dienstleistungen hinausgehen, läuft selbst INSTEX als Institution Gefahr, auf die SDN-Liste der Vereinigten Staaten gesetzt werden zu können. Dies würde für Unternehmen das mit INSTEX verbundene Sanktionsrisiko erhöhen und die Operationalisierung des Systems erheblich erschweren. Folglich besteht weiterhin Rechtsunsicherheit über die Anwendung und Reichweite von Sekundärsanktionen trotz europäischer Gegenmaßnahmen.
Unklarheiten über die Auslegung der europäischen Maßnahmen und die Art und Weise, wie diese adäquat durchgesetzt werden können, und die Gefahr, mit den Geschäftsbeziehungen mit dem Iran gegen US-(Sekundär-)Sanktionen zu verstoßen, stellen europäische Unternehmen vor komplexe Herausforderungen. Jede Geschäftsbeziehung müsste im konkreten Einzelfall genau geprüft und abgewogen werden, was mithin dazu geführt hat, dass Unternehmen und Banken es häufig vorziehen, die Beziehungen zum Iran abzubauen, anstatt zu riskieren, mit sekundären Sanktionen in Konflikt zu geraten.

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